MANUEL ARRIAGA

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Quando preferimos 

a polémica à inovação

Sete falsas questões sobre a iniciativa de perguntas ao Governo, ou o que dizer de um país que venera a Web Summit mas ridiculariza a mais importante inovação democrática das últimas décadas?
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As polémicas e discussões públicas sobre as acções dos nossos governantes são uma parte vital do “sistema imunitário” que mantém qualquer democracia viva. No entanto, há ocasiões em que essas mesmas “defesas” quase matam, de forma injustificada, importantes desenvolvimentos na nossa forma de fazer política. Foi o que aconteceu em Portugal esta semana e é vital que os portugueses – pelo menos aqueles que prezam a inovação e a democracia – saibam disso.

Nestes últimos dias, tanto nos media como nas redes sociais, houve um aceso debate em torno da iniciativa governamental que reúne algumas dezenas de cidadãos para que estes desenvolvam um conjunto de perguntas que posteriormente colocam aos membros do governo. Um processo idêntico já fora realizado há um ano, aquando do primeiro aniversário do actual governo. Avaliando pelo relatório então elaborado e a reputação dos organizadores de ambos os eventos, será seguro dizer que não se tratou de uma encenação e que estes 50 cidadãos trabalharam efectivamente em conjunto, tendo desenvolvido eles próprios as perguntas que colocaram ao governo. Logo, o que aconteceu na Universidade de Aveiro foi uma genuína consulta pública e será falso dizer que os participantes foram meros “figurantes pagos”. No entanto, a polémica continua acesa – e foca-se, na maioria dos casos, numa série de falsas questões.

Envolvo-me nesta discussão a título pessoal e numa situação relativamente confortável. A organização que integro não está (nem esteve previamente) envolvida nesta iniciativa do governo. Por outro lado, o Fórum dos Cidadãos partilha muitos dos “métodos” usados pelos colegas que realizaram estas duas consultas públicas e que agora vêem o seu trabalho no centro de uma tempestade política. Logo, o meu ponto de vista é aquele de quem simultaneamente conhece e usa estes métodos mas “não tem um cavalo nesta corrida”. O meu objectivo é ajudar a esclarecer 7 falsas questões no centro da actual polémica, fornecendo informação adicional para aqueles que tenham realmente curiosidade sobre como se conduzem processos de consulta pública e queiram entender o panorama internacional em que se integra esta iniciativa.

(Uma advertência: eu gosto de escrever e expor ideias de forma sucinta. Infelizmente, nunca será possível explicar e “defender” uma ideia inovadora em tão poucas palavras quantas são necessárias para a condenar sumariamente aos olhos do público. Este texto é, por isso, mais longo do que eu gostaria — e também bastante mais longo do que os vários textos de opinião que o motivaram. Para compensar, estruturei-o de forma a que o leitor possa ler apenas as partes que dizem respeito às dúvidas que esta recente iniciativa lhe suscitou.)

Falsa Questão #1: 

Que fantochada fazer isto com apenas 50 cidadãos…! Deviam era deixar todos os portugueses participar.

Existem duas formas de realizar consultas públicas, podendo escolher-se entre métodos de “participação aberta” ou de “participação fechada”. Nos métodos “abertos”, todos os cidadãos interessados podem participar; nos métodos “fechados”, apenas aqueles recrutados podem fazê-lo. Ambos têm vantagens e desvantagens.

Um método aberto permite recolher as opiniões de um número muito mais vasto de cidadãos, no entanto sabemos que — como a participação depende da motivação e disponibilidade de cada um — a enorme maioria das respostas tenderá a representar os pontos de vista dos cidadãos que têm o tempo, os recursos e a motivação necessários para participar nesse processo de consulta pública. Ou seja, o “retrato” da opinião pública que geram tenderá a sobre-representar a perspectiva daqueles que

1. têm opiniões mais fortes e extremas (tal como ocorre nas redes sociais, os comentários mais inflamados e radicais dominarão); e/ou
2. têm o tempo e o dinheiro para participar nestes processos.

Um método fechado — como aquele usado nesta recente iniciativa do governo —, por sua vez, “deixa de fora” a enorme maioria dos cidadãos. No entanto, tem duas fortes vantagens: (i) por se tratar de um grupo muito mais pequeno, o grupo pode aprender, reflectir e discutir de forma construtiva (o que é impossível num método aberto a toda a população); e (ii) aqueles que participam podem ser seleccionados usando modernas técnicas de amostragem, o que paradoxalmente faz com que uma consulta pública “fechada” possa ser muito mais “representativa” da população geral (em termos demográficos e socioeconómicos) do que um processo onde todos são convidados a participar — mas só um pequeno subconjunto da população o faz.

A tendência mais recente é realizar exercícios de consulta pública que combinam métodos de participação aberta com métodos de participação fechada, obtendo-se assim “o melhor de ambos os mundos”. Por exemplo, numa primeira fase, todos são convidados a contribuir com ideias online ou por via postal; e, de seguida, um conjunto seleccionado de cidadãos reflecte e analisa “a fundo” as contribuições submetidas na primeira fase. (Foi, a título de exemplo, o que fizemos no Fórum dos Cidadãos organizado no início deste ano.)

No entanto, na impossibilidade de combinar métodos abertos com métodos fechados, existe um cada vez maior reconhecimento da importância e utilidade de optar por métodos fechados — tais como foram usados nesta iniciativa governamental.

Falsa Questão #2: 

Mas como são escolhidos esses participantes? Claro que os governantes escolherão sempre vozes que lhes sejam favoráveis!

Nestes processos, os participantes são tipicamente escolhidos usando técnicas de amostragem assentes num sorteio. O objectivo é gerar uma pequena amostra da população que espelhará (na medida do possível) a diversidade demográfica e socioeconómica da população em geral.

A idoneidade do processo é tipicamente assegurada através do envolvimento de parceiros externos na selecção e recrutamento dos participantes — por exemplo, universidades. Foi o que aqui aconteceu.

Falsa Questão #3:

Por que não eu?? Sou tão cidadão como qualquer um desses 50, logo tenho igual direito a participar neste processo!

Há várias observações importantes a fazer a este respeito:

1. Começando pelo óbvio: não existe, hoje em dia, um “direito” juridicamente reconhecido em Portugal a participar em sessões de perguntas ao governo ou outros exercícios específicos de consulta pública.
2. Como vimos no ponto #1, há formas muito diferentes de consulta pública e algumas têm, por definição, um número limitado de participantes. Logo, nem todos poderão participar em cada consulta específica.
3. Neste cenário, a “igualdade” entre cidadãos é atingida pela selecção aleatória. Quando estes processos são realizados de forma rigorosa, todos têm uma igual probabilidade de ser chamados a participar.

Falsa Questão #4: 
Mas então os cidadãos foram pagos?!

É prática comum — de facto, é fortemente recomendado — remunerar os cidadãos que participam neste género de processos. Algumas observações:

a) Processos de consulta pública “deliberativos” — nos quais os cidadãos aprendem sobre um tema e discutem-no entre si — tipicamente envolvem entre um dia e vários dias de trabalho intenso. A maior parte de nós estará de acordo que o trabalho deve ser remunerado. Mesmo que argumentemos que se trata de um “dever cívico” participar, quando chamado, numa consulta desta natureza, rapidamente descobrimos que a execução de um dever cívico é tipicamente acompanhada por um pagamento. Por exemplo, os cidadãos que servem num júri num tribunal norte-americano são remunerados. Nos Estados Unidos, é fácil depararmo-nos com queixas por a remuneração deste dever cívico ser tão baixa (os tribunais federais pagam actualmente cerca de 50 dólares diários) — e virtualmente impossível encontrar alguém a insurgir-se pelo facto deste trabalho ser remunerado pelo estado.

b) Para obter uma amostra que seja adequadamente “representativa” em termos socioeconómicos da população geral, remunerar os participantes é vital. É um facto assente entre cientistas políticos que a participação cívica é maior entre as camadas mais privilegiadas da população. É fácil entender porquê:

Primeiro, os cidadãos com menos recursos tendem a ter níveis de educação formal mais baixos e a sentir — erradamente — que lhes poderão faltar as capacidades ou conhecimentos necessários para desempenhar bem o seu papel numa consulta pública assente em análise de informação e discussões de grupo. Logo, por comparação com os cidadãos mais privilegiados, os cidadãos com menos recursos tenderão a excluir-se destes processos, declinando o convite para participarem. Sabemos, por experiência, que um incentivo económico desempenha um papel importante em promover a sua participação.

Segundo, e mesmo que desejem participar, os cidadãos com menos recursos económicos tenderão a ter maiores dificuldades práticas em reorganizar a sua vida quotidiana por alguns dias para poderem participar. Pode ser necessário realizarem despesas adicionais para assegurar tarefas que os próprios tipicamente desempenham, como por exemplo o cuidado dos filhos ou outros familiares dependentes. Também por esta via remunerar os participantes desempenha um papel importante em assegurar a representatividade socioeconómica da amostra.

Falsa Questão #5: 

OK, talvez faça sentido serem pagos mas… pagos pelo próprio governo? Nunca serão neutros!

Numa consulta desta natureza, logo no início é tornado claro a todos os participantes que o seu envolvimento é um “one-off”. Os participantes sabem, à partida, que (i) o recrutamento é feito por sorteio e (ii) a probabilidade de eles voltarem a ser chamados é mínima e totalmente independente do seu comportamento ao longo do processo. Logo, desde que acreditemos que o processo foi conduzido de forma idónea (novamente, o envolvimento de uma terceira entidade reputada como uma universidade pode ser útil), não há razões para nos preocuparmos com a origem do financiamento.

Também por exclusão de partes chegamos à inevitabilidade do financiamento público: estes processos são caros (um tema ao qual ainda regressarei) e não houve, até agora, entidades privadas portuguesas que tenham financiado iniciativas semelhantes.

Falsa Questão #6: 

Quem me assegura que o processo não é de alguma forma manipulado e os participantes são influenciados indevidamente?

Tal como em vários dos pontos anteriores, também aqui os parceiros externos podem desempenhar um papel fundamental. No Fórum dos Cidadãos, estamos a trabalhar para assegurar a neutralidade e imparcialidade dos processos que usamos, bem como da informação apresentada aos participantes, consultando um painel de políticos onde estarão representados todos os partidos políticos com assento na Assembleia da República. Estas, e outras, medidas ajudam a minimizar os riscos de perversão do processo e, assim, a assegurar a confiança do público. O que importa é recordarmos que a nossa sociedade desenvolveu já múltiplos mecanismos (e “camadas”) de supervisão e controlo de decisões quando estas podem “corromper” um processo que nos é importante. (Pense-se, por exemplo, no processo de contagem de votos ou no funcionamento dos tribunais.) De forma idêntica, também aqui não existe nenhuma impossibilidade de minimizar esses riscos de manipulação.

Falsa Questão #7: 

É um escândalo gastar 45.000€ nisto…!

Uma democracia tem custos. Como vi, no passado, escrito a respeito das despesas em educação (ignoro a origem da frase): “se te parece caro investirmos em educação, mais caro te parecerá o resultado de não o fazermos”. Um sistema político que ouve mais os cidadãos e os tenta envolver, de forma informada e reflectida, mais de perto e com maior frequência na tomada de decisões, gastará, necessariamente, mais dinheiro do que um onde esses inputs não são buscados. Em qual deseja viver? Como vimos acima, estes processos — em Portugal ou fora — requerem pagar aos participantes e os fundos são tipicamente públicos. É certamente importante, enquanto cidadãos, discutirmos e estarmos vigilantes a respeito de como são gastos fundos públicos. Mas, quando as nossas democracias passam pelos desafios que actualmente enfrentam, poucos serão aqueles que defenderão publicamente torná-las menos abertas à participação, informada e reflectida, por membros do público.

Há outras perguntas que podem — e estão a — ser feitas a respeito desta iniciativa. (Veja-se, por exemplo, este breve comentário de Miguel Poiares Maduro.) No entanto, e como vimos acima, alguns dos aspectos que mais “chocam” num primeiro encontro com consultas públicas deste tipo são, na realidade, fundamentais se quisermos realmente escutar a voz informada e reflectida dos cidadãos portugueses.

Tomemos, meramente como exemplo, a coluna de Clara Ferreira Alves no Expresso. O artigo refere várias das críticas que listei acima e classifica esta iniciativa como uma “manifestação pseudodemocrática” e um sinal do subdesenvolvimento português face a “sociedades mais avançadas e libertas do conformismo e da obediência”.

O ideal democrático que Ferreira Alves refere, os “town hall meetings” norte-americanos, é uma escolha particularmente surpreendente para quem acompanha a realidade política norte-americana. Ainda há poucos meses foram amplamente noticiadas as cenas de gritos, insultos e pandemónio generalizado que caracterizaram os “town hall meetings” sobre a reforma do sistema de saúde. (Caso dúvidas houvesse, exactamente o mesmo ocorrera com as reformas introduzidas por Obama em 2009.) Podemos certamente argumentar que os “town hall meetings” são a marca de uma democracia vibrante e um prezado ritual político norte-americano com uma longa história. No entanto, e pelas razões que os vídeos acima deixam claras, muito poucos os apontariam em 2017 como um exemplo a seguir em termos de como “auscultar” o público sobre questões importantes. Seria o equivalente a defender queimar carvão como forma de gerar energia, invocando a longa história do uso humano desse combustível. Felizmente, em 2017 temos tecnologias melhores para atingir ambos os fins.

Aliás, os métodos empregues nesta iniciativa que Ferreira Alves critica tiveram as suas raízes (na sua encarnação contemporânea) nos próprios Estados Unidos. Surgiram precisamente como uma tentativa de contornar as incontáveis limitações de sessões públicas como os “town hall meetings”. O Jefferson Center, reputada organização não-governamental norte-americana, há mais de quarenta anos que conduz processos deste tipo sob a designação de “citizen juries”. Organizações como a Healthy Democracy — e, até recentemente, a AmericaSpeaks, cujo mais conhecido projecto envolveu centenas de milhares de cidadãos por todos os EUA e se chamava justamente “21st Century Town [Hall] Meetings”, tornando explícita a tentativa de ultrapassar os problemas típicos dos “town hall meetings” — ajudam governantes e instituições públicas americanos a escutar os cidadãos de uma forma que permite evitar as tristes cenas que com frequência caracterizam as tradicionais consultas públicas.

E esta história não acaba nos EUA. Semelhantes iniciativas — combinando participação “fechada” por sorteio (ou amostragem); discussões moderadas por “facilitadores” profissionais e sujeitos a escrutínio; e remuneração de participantes (tipicamente com fundos públicos) — são comummente realizadas por todo o mundo e vistas como uma importante e inovadora forma de consulta pública. Veja-se, a título de ilustração, os exemplos alemão, canadiano, australiano ou irlandês. A rede Democracy R&D (da qual o Fórum dos Cidadãos é uma das organizações fundadoras) reúne quase duas dezenas de organizações da sociedade civil, espalhadas um pouco por todo o mundo, que se dedicam a desenvolver e disseminar esta nova maneira de o público se fazer ouvir.

Em conclusão, é certamente importante que sejamos cépticos e vigilantes, questionando tanto a motivação como todos os aspectos da implementação de qualquer iniciativa governamental — incluindo esta. No entanto, convém que — através desse mesmo salutar processo de escrutínio — não “queimemos” algumas das mais promissoras ferramentas ao nosso dispor para revitalizarmos as nossas democracias. Como as notícias um pouco por todo o mundo tornam claro, as nossas sociedades precisam de mais — não menos — ocasiões onde a voz informada e reflectida dos cidadãos se faça ouvir.

* Professor Convidado na Universidade de Nova Iorque e Membro do Instituto de Filosofia da Universidade Nova de Lisboa. É o autor de “Reinventar a Democracia: 5 Ideias Para Um Futuro Diferente” e um dos fundadores do Fórum dos Cidadãos.

IN "OBSERVADOR"
07/12/17

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